EU revienta proyecto para gravamen de Economía Digital

Las negociaciones multilaterales se han tornado más ásperas.

Recientemente, Estados Unidos de América (EUA) anunció su salida de las negociaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en torno al Pilar 1 de la Acción 1 del proyecto BEPS, relativo al gravamen de la Economía Digital. Los EUA consideraban que la OCDE estaba atentado contra sus empresas digitales y su Secretario del Tesoro anunció que no estarían dispuestos a que estos cambios afectaran a sus compañías.

Las implicaciones políticas de estas conversaciones han ensombrecido a las implicaciones técnicas. En ese sentido, Tax Justice Network (TJN) publica un artículo en que analiza la salida de EUA, las implicaciones para los demás países y lo que puede ser el futuro de la OCDE alrededor de las discusiones de política fiscal.

El artículo: US blows up global project to tax multinational corporations. What now?
¡Boom! Estados Unidos ha reventado el 'BEPS 2.0', el proceso de reforma tributaria de la OCDE. El Financial Times informó que el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Steve Mnuchin, ha escrito a cuatro ministros de finanzas europeos para decirles que los Estados Unidos 'está imposibilitado de llegar a un acuerdo, ni siquiera de manera provisional, sobre los cambios de la ley fiscal global que afectarían a las principales compañías digitales de los Estados Unidos '.

El representante comercial de Estados Unidos, Robert Lighthizer, dijo al Comité de Medios y Arbitrios de Estados Unidos (US Ways and Means Committee), en respuesta a una pregunta sobre la carta, que la intención era bloquear cualquier progreso adicional en la OCDE. 'No estábamos avanzando y [Mnuchin] tomó la decisión de que, en lugar de hacer que se fueran por su cuenta, simplemente diría que ya no estamos involucrados en las negociaciones'.

Los ministros de finanzas de Francia, Italia, España y el Reino Unido respondieron a la carta, según Le Soir de Bélgica, para decir que 'las posiciones y propuestas de los Estados Unidos siempre se han respetado y tenido en cuenta'. Aunque no pudieron resistir solicitar una pequeña explicación [de las demandas de los Estados Unidos], notaron que esto incluía una importante propuesta de los Estados Unidos que nunca había sido 'explicada completamente'[1].

El gobierno de Trump luego agregó a la confusión, con la portavoz del Tesoro, Monica Crowley, tuiteando una declaración que contradecía a Lighthizer tanto en la naturaleza de la decisión de los EE. UU como en su motivo: 'Estados Unidos ha sugerido una pausa en las negociaciones sobre impuestos internacionales de la OCDE mientras que los gobiernos de todo el mundo se centran en responder a la pandemia de COVID-19 y reabrir sus economías de manera segura” (Itálicas agregadas).

La OCDE respondió con su propia declaración, no del equipo de impuestos sino directamente del Secretario General Ángel Gurría. Su amenaza fue clara: “En ausencia de una solución multilateral, más países tomarán medidas unilaterales y aquellos que ya las tengan ya no podrán continuar reteniéndolas. Esto, a su vez, desencadenaría disputas fiscales y, inevitablemente, aumentaría las tensiones comerciales. Una guerra comercial, especialmente en este momento, donde la economía mundial está atravesando una recesión histórica, dañaría aún más la economía, el empleo y la confianza '.

Una respuesta fuerte, argumentando efectivamente que Estados Unidos es irresponsable por socavar las conversaciones. Pero, en verdad, el proceso ya estaba en desorden con los miembros del Marco Inclusivo (Inclusive Framework) no pertenecientes a la OCDE, es decir, los países de bajos ingresos que generalmente han seguido las reglas en lo que respecta a la OCDE. Estos países han señalado abiertamente a la institución de no tener en cuenta de manera significativa sus puntos de vista. Más que eso, la OCDE ya había abandonado, a instancias de Estados Unidos, la mayor parte de la ambición original. Mientras seguía prestando atención a la promesa de ir 'más allá del principio de Arm’s lenght” la secretaría había tratado de imponer un acuerdo entre EUA-Francia, que, en el mejor de los casos, hace poco para cumplir este objetivo [2].

La investigación de Tax Justice Network (TJN) con la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT) demostró que la propuesta de la OCDE habría trasladado pocas de las ganancias declaradas en paraísos fiscales a los países donde tiene lugar la actividad económica real; y habría beneficiado principalmente a unos pocos miembros de la OCDE, siendo Estado Unidos el mayor beneficiado. (Miembros de los mencionados organismos publicaron el modelo completo y el conjunto de datos completo por el cual obtuvieron sus estimaciones; lamentablemente, la OCDE aún tiene que publicar sus datos o cualquier modelo replicable, puesto que solo ha proporcionado números agregados que son difíciles de cuadrar con cualquier otro).

¿Impuestos de servicios digitales? No, gracias
De nuevo, ¿qué sigue? El resultado obvio es que una gran cantidad de países ahora introducirán sus propios impuestos a los servicios digitales (ISD), para reclamar algunos ingresos de estas grandes multinacionales que evaden impuestos. No es malo, podría pensar uno, y quizás es un pequeño paso para reducir la injusticia fiscal ...

Pero: los impuestos a los servicios digitales son malos impuestos. No intervienen ni regulan el traslado de ganancias (profit-shifting). No garantizan una igualdad de condiciones entre las empresas (todo lo contrario). No abordan las desigualdades mundiales en la imposición de derechos entre países. Los impuestos a los servicios digitales no abordan el problema de las rentas no ganados en la pandemia. Y no avanzan hacia las reformas más amplias del impuesto de sociedades que ahora se necesitan con urgencia (de nuevo, todo lo contrario).

¿Qué hacen los impuestos de servicios digitales? Pueden recaudar algunas, generalmente pequeñas, cantidades de ingresos adicionales en un momento en que es muy necesario. Pueden reducir el sesgo efectivo de política a un sector que ha sido particularmente agresivo en su evasión fiscal. OK, pero realmente los impuestos a los servicios digitales permiten a los gobiernos responder a la presión pública para hacer algo sobre la evasión fiscal, sin realmente hacer mucho.

La amenaza de que los países seguirán su propio camino añadió presión, resultando en cierto progreso internacional en la OCDE, pero eso ya está hecho. Y la amenaza de los impuestos a los servicios digitales ciertamente no hizo nada para evitar que buenas propuestas como la del G24 sean abandonadas a favor de la alternativa limitada y altamente compleja negociada bilateralmente por Estados Unidos y Francia (hasta que Estados Unidos hoy arrojó sus juguetes y decidió dejar de jugar).

Prioridades para los países
Las ideas que impulsaron el optimismo original en torno a BEPS 2.0 no han desaparecido. Y tampoco, a pesar de la pandemia, lo ha hecho el abuso fiscal sistemático de las empresas multinacionales o el papel de sus asesores en las cuatro grandes firmas de contabilidad. Hay una necesidad urgente de reforma e ingresos. Si los países van a tomar medidas unilaterales, aquí hay tres opciones, todas consistentes en última instancia con las reformas más amplias necesarias:

1. Los países deben introducir impuestos a las ganancias excesivas. Esto permitirá a los estados capturar una parte de las grandes ganancias no ganadas de aquellas compañías que se están beneficiando de la intervención estatal masiva de distanciamiento social, mientras que todas las demás empresas sufren. Pero estos deben basarse no en las ganancias locales declaradas de las multinacionales, sino en una parte justa de sus ganancias globales. Tome las ganancias globales anteriores, digamos, un retorno del 5%; luego distribuya al país un porcentaje acorde con su participación en las ventas y el personal global de la multinacional. El país puede gravar estos beneficios excepcionales, no ganados y generados localmente, a una tasa de, digamos, 75% -95%.

[Si todos los países hacen esto, no hay doble imposición y las multinacionales incluso pueden conservar un poco de sus ganancias no ganadas. No está mal para una pandemia cuando tantos están perdiendo tanto, así que no tomemos las quejas demasiado en serio.]

2. Los países pueden introducir impuestos formulados alternativos mínimos. Dejando las reglas fallidas de la OCDE en su lugar por ahora, a la espera de alguna negociación global, los países deben dibujar un límite al traslado de las ganancias. Si las ganancias declaradas después de los precios de transferencia, la escasa capitalización y todas las demás manipulaciones terminan siendo inferiores, digamos, al 80% de la participación equitativa del país en las ganancias globales bajo un enfoque de impuestos unitarios, la autoridad fiscal simplemente debería trazar una línea allí y reclamar eso como la base impositiva mínima.

[Una vez más, este enfoque no conducirá a la doble imposición a menos que otros países graven mucho más de lo que les corresponde, en cuyo caso debería alentarse a las multinacionales a que aborden las quejas allí]

3. Los países podrían pasar unilateralmente a un enfoque unitario y formulario completo. No hay razón, de hecho, para no seguir todo el camino. No hay necesidad de un acuerdo global, y no hay razón para que esto cause una doble imposición a menos que, nuevamente, otros estados estén gravando más que su parte justa.

Cualquiera sea el camino que elijan los países o bloques regionales como la UE, deben asegurarse de que las multinacionales estén obligadas a publicar sus informes país por país. Esto confirmará al mundo que el país no está tributando más que su parte justa; y revelar si otros países continúan procurando el traslado de ganancias. Y, por supuesto, los informes país por país exponen al público qué multinacionales, y qué asesores fiscales, están haciendo más alarde de sus responsabilidades sociales por pagar impuestos justos, como el resto de nosotros.

¿Hacia dónde se dirige ahora la OCDE?
La OCDE se enfrenta a una elección simple. Si bien ha dicho que el espectáculo debe continuar[3], presumiblemente se está produciendo un proceso más reflexivo a puerta cerrada. Podrían optar por completar el ejercicio, con la esperanza de que Trump sea reemplazado y que pronto llegue una nueva administración dispuesta a participar con el resultado. Pero este sería un acuerdo de la Unión Europea (UE), con pocos países capaces o dispuestos a participar plenamente durante la pandemia, y los miembros de la OCDE no están dispuestos a ceder su poder. Y, en cualquier caso, ¿qué posibilidades hay de que la reforma fiscal global de las empresas encabece la lista de acciones de una nueva administración de Biden que enfrenta una doble crisis de corrupción y COVID?

¿Desearía la UE molestarse o, en cambio, avanzar y finalmente incorporar la Base Común Consolidada del Impuesto sobre Sociedades (BICCIS), idealmente sobre una base unitaria completa? Es difícil ver cómo la OCDE podría recuperar cualquier credibilidad con el Marco Inclusivo después de desechar su programa de trabajo a instancias de los EUA. Por lo que su único argumento tendría que ser “por favor regresen, ya se fue el malo”. Difícil, aunque tal vez podría funcionar un poco si la UE estuviera dispuesta a ver un resultado más ambicioso a nivel internacional, algo más cercano a la Base del impuesto corporativo consolidado común para todos. Pero dadas las dificultades de la UE para tratar con sus propios paraísos fiscales, nadie debería emocionarse.

Alternativamente, la OCDE podría hacer lo que el TJN pide que hagan hace unos meses: aceptar que este proceso es solo una cosa social y desconsideradamente injusto para los que no son miembros de la OCDE, y abandonarlo. Debería ser dolorosamente claro para todos que la negociación de las normas fiscales internacionales es política, no técnica; y la legitimidad de la OCDE, tal como es, es técnica y no política. Este no es el foro correcto.

El papel futuro de la OCDE en materia de impuestos podría ser proporcionar asistencia técnica a sus miembros en una negociación fiscal global. Esa negociación debe ser en la ONU, no porque sea perfecta, sino porque para eso es: proporcionar un foro para negociaciones políticas globales. La OCDE recientemente se ha introducido en los procesos de la ONU, buscando un papel para guiar algún tipo de 'BEPS 3' para los países de bajos ingresos. Esto también es claramente ilegítimo; pero insinúa quizás un papel técnico al margen de un proceso político.

Hay muchas personas buenas que trabajan en la OCDE para mejorar los impuestos internacionales. Pero la organización ha confirmado una vez más, y ojalá sea la última vez, que es solo un club social de miembros y no se puede confiar en que ejecute un proceso genuinamente inclusivo.

¿Dónde ahora para los excluidos del 'Marco Inclusivo'?
No es casualidad, por supuesto, que los miembros de la OCDE sean principalmente países que han tenido imperios y / o son 'naciones colonizadoras', mientras que aquellos en el 'Marco Inclusivo' son principalmente los colonizados, los 'asentados'. Si alguna vez hubo un momento para dejar esto atrás, es ahora.

Se destacan tres opciones.

1. La posibilidad de reformas significativas, dirigidas regionalmente. Una combinación del grupo técnico y el político (el Foro de Administración Tributaria Africana que trabaja con la Unión Africana, por ejemplo); o un grupo técnico que trabaja con una potencia regional (CIAT, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, con Argentina, tal vez).

2. La ONU podría finalmente asumir su papel de foro global para las negociaciones globales sobre los derechos fiscales globales que, eventualmente, sucedan. Una decisión crítica que enfrenta el Panel de alto nivel de la ONU sobre Responsabilidad Financiera, Transparencia e Integridad (FACTI), cuando informa en enero de 2021, es si respaldar plenamente la propuesta de una convención fiscal de la ONU. Dicho instrumento está destinado a cumplir compromisos totalmente multilaterales con medidas de transparencia fiscal y, al mismo tiempo, establecer el foro para tales negociaciones.

Los miembros de la OCDE ya han indicado su oposición, luego de su bloqueo de un papel significativo en los impuestos para la ONU a través de los años. Si la OCDE está en las cuerdas, incluso esto podría cambiar; pero por ahora, la tercera opción puede ser la mejor apuesta:

3. Esto sería dirigido por los grupos G24 o G77. La idea no sería pasar inmediatamente a una negociación formal y global. En cambio, los grupos podrían convocar una discusión abierta entre los estados, con un fuerte apoyo técnico, para permitir la exploración de las opciones y los probables ingresos e impactos económicos más amplios. En efecto, la idea sería convocar el tipo de proceso que el Marco Inclusivo había establecido en su plan de trabajo, pero con una participación genuinamente abierta.

Esto permitiría la posibilidad de que surja un consenso con el tiempo, pero también brindaría apoyo técnico a los países que tomen medidas más inmediatas, como las descritas anteriormente, por ejemplo, ante la pandemia y otras presiones de ingresos.

Fuente: US blows up global project to tax multinational corporations. What now? de Alex Cobham en Tax Justice Network.
Traducción por Fiscalia

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Notas al pie

[1] [N.T.] Esto puede hacer referencia a un “safe harbor” al régimen del Pilar 1 de la OECD que refiere a la imposición internacional de las empresas de tecnología digital.

[2] [N.T.] A finales del 2019 e inicios de 2020, Estados Unidos y Francia llegaron a un acuerdo sobre el modo de tributación a las plataformas digitales. Con este acuerdo, se ignoró la mayoría de las solicitudes de los países pertenecientes al G24 y al Inclusive Framework de la OCDE. Si bien esta propuesta fue recibida con rechazo, la OECD anunció el 31 de enero de 2020 que el Inclusive Framework había concordado con seguir la negociación a partir del acuerdo Estados Unidos-Francia.

[3] Ver el comunicado de la OECD “OECD Secretary-General Angel Gurría has reacted to recent statements and exchanges regarding the ongoing negotiations to address the tax challenges of the digitalisation of the economy” en http://www.oecd.org/tax/OECD-Secretary-General-Angel-Gurria-has-reacted-to-recent-statements-and-exchanges-regarding-the-ongoing-negotiations-to-address-the-tax-challenges-of-the-digitalisation-of-the-economy.htm

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