Comparativo Internacional de la Recaudación Mexicana Presentada por el SAT

COMPARATIVO INTERNACIONAL DE LA RECAUDACIÓN MEXICANA PRESENTADA POR EL SAT Gustavo Leal Cueva Director Ejecutivo de Fiscalia Socio de Leal Benavides y Cía., S.C., Consultores Fiscales Ver currículum del autor... Publicado el: 12 de agosto, 2005 Una de las fuentes de información que debe ser de las más confiables en un país, es aquella emanada directamente del gobierno de dicho país. Los datos, cifras y reportes que las autoridades generan deben, en principio, observar los más altos estándares de preparación, ya que de esa información se derivan planes económicos, proyecciones financieras, estrategias públicas, y demás tareas que un gobierno realiza. Además del uso mencionado, esta información es utilizada por investigadores y analistas para una diversidad de propósitos particulares. Si la información que un gobierno produce es confusa o no guarda una coherencia lógica, los resultados que obtenga quien use esa información no tendrán una de las características esenciales de la información: la utilidad. El 1° de agosto de 2005 el Servicio de Administración Tributaria publicó en su página de Internet un informe titulado “Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005”, el cual contiene una serie de carencias metodológicas en su presentación. En este artículo se hace un análisis de los datos presentados en dicho reporte, y se concluye que la información, tal como está presentada, puede derivar en que el lector llegue a conclusiones inadecuadas. 1. PROPÓSITO DEL INFORMEEl Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, se presenta de forma electrónica en un esquema de “filminas” que no contiene introducción o exordio que indique el propósito o el uso que puede darse a esta información, ni con base en qué fundamento legal se emite la misma. Por lo mismo, no se sabe si esta información es aquella que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, está obligada a presentar al Congreso de la Unión periódicamente, o si atiende a otro tipo de obligaciones de la propia autoridad. Este informe presenta, entre otras cosas, una comparación de los niveles de recaudación de México tanto con países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), como con países latinoamericanos. A lo largo del informe lo único que se muestran son tablas, gráficas y listas con viñetas que no son más que una serie de datos aislados, sin interpretación y sin explicación alguna. Además de lo anterior, en la sección de la comparación internacional resalta la falta de coherencia entre los datos presentados, pues se manejan fechas y períodos distintos: El informe se referencia al primer semestre de 2005 La información de la comparación entre los países de la OCDE se hace con datos de 2002 La información de la comparación entre los países latinoamericanos se hace con datos de 2000 En ocasiones puede ser comprensible que se presenten datos de fechas muy anteriores, ya que quizá esa sea la información más actualizada que se encuentra disponible; sin embargo, considerando que este informe emana de la autoridad fiscal mexicana, y que sus datos deberían ser analizados y explicados de forma precisa para que puedan ser utilizados por analistas e investigadores, o simplemente para que el interesado tenga una idea clara de la situación fiscal en que su país se ubica con respecto de otros países, la falta de una justificación, de una aclaración por parte de la autoridad o de una adecuada metodología en su presentación no agrega al informe la debida confiabilidad y utilidad. Un informe puede contener una variedad de datos, pero mientras a éstos no se les dé un significado, se les ubique en un contexto, o se expliquen las consideraciones que para su presentación se tomaron, éstos carecerán de sentido y utilidad. A continuación se comentan los datos presentados en el informe y se explica, en cada caso, el problema que deriva de la forma tan escueta en que se presenta la información. 2. COMPARACIÓN INTERNACIONAL2.1. Comparación con países de la OCDEEn el informe se indica que, con base en datos de 2002, México se mantiene entre los países con menor nivel de ingresos tributarios entre las naciones miembros de la OCDE, con 14.8% del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual lo ubica por debajo de la media de ingresos tributarios entre las naciones que integran este organismo internacional, que es de 27% como proporción del PIB. Cabe aclarar que en esta comparación no se consideran las contribuciones a la seguridad social. Para efectuar la comparación internacional, la autoridad selecciona a 11 de los 30 países de la OCDE, de los cuales Dinamarca encabeza la lista con 47.2% del Producto, y por arriba de la media de este organismo están Suecia con 35.1%, Finlandia con 35.1%, Italia con 30.1% y Canadá con 28.7%. (Ver Tabla 1) Los países por debajo de la media de 27% son Holanda con 25.3%, Portugal con 24.7%, España 23%, Alemania con 21.5%, Estados Unidos con 19.6%, Japón con 15.9%, y en último lugar México con 14.8% del PIB. (Ver Tabla 1) Tabla 1. Recaudación de impuestos de algunos países de la OCDE en relación con el PIB País Recaudación como porcentaje del PIB Dinamarca 47.2 Suecia 35.1 Finlandia 35.1 Italia 30.1 Canadá 28.7 Francia 27.7 Holanda 25.3 Portugal 24.7 España 23.0 Alemania 21.5 Estados Unidos 19.6 Japón 15.9 México 14.8 Media 27.0 Fuente: Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, SAT. No se da una explicación de la razón por la que solamente se compara a México con 11 países de los 30 que integran la OCDE, por lo que aún cuando se muestra que la recaudación mexicana se ubica por debajo de la media, no se tiene el panorama completo en relación con todos los demás países.¿Qué significa que México tenga un 14.8% del PIB en recaudación? ¿Está bien? ¿Está mal? ¿Ascendió posiciones? ¿Descendió posiciones? ¿Para qué sirve entonces esta información o cuál es el propósito de publicarla así? No hay comentarios al respecto. Llama la atención que dos potencias económicas mundiales, como son Estados Unidos y Japón, están cerca del nivel de recaudación de México, y muy lejos de Dinamarca, Suecia y Finlandia, por ejemplo. El que el informe haga al lector “inferir” las razones por las cuales la información se presenta de una forma determinada, es precisamente lo que da pie a conclusiones inexactas o mal fundamentadas, puesto que la propia fuente de la información no aclara esta situación. Información que emana de la propia autoridad debería ser más precisa, clara y útil para los gobernados. 2.1.1. Impuesto sobre la RentaPor concepto de Impuesto Sobre la Renta (ISR), la media de recaudación entre los países de la OCDE seleccionados es de 12.9%. En la comparación entre los países seleccionados, el primer lugar lo ocupa Dinamarca con 28.9%, siguen Finlandia y Suecia con 18.6% y 17.7% respectivamente, Estados Unidos reporta un 11.8%, mientras que México está en el último con 5.2% del PIB, después de Portugal y Japón con 9.4% y 7.9% respectivamente. (Ver Tabla 2) Tabla 2. Recaudación del Impuesto sobre la Renta de algunos países de la OCDE en relación con el PIB País Recaudación del Impuesto sobre la Rentacomo porcentaje del PIB Dinamarca 28.9 Finlandia 18.6 Suecia 17.7 Canadá 15.7 Italia 13.8 Estados Unidos 11.8 Holanda 10.6 Francia 10.5 España 10.4 Alemania 10.1 Portugal 9.4 Japón 7.9 México 5.2 Media 12.9 Fuente: Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, SAT. 2.1.2. Impuestos Generales al ConsumoEn materia de impuestos generales al consumo, la media es de 6.8% y nuevamente Dinamarca encabeza la lista con 9.7%. México, con el Impuesto al Valor Agregado (IVA), está en 3.5%, arriba de Japón y Estados Unidos, con 2.5% y 2.2% PIB, respectivamente. (Ver Tabla 3) Tabla 3. Recaudación del impuestos generales de algunos países de la OCDE en relación con el PIB País Recaudación de impuestos al consumo como porcentaje del PIB Dinamarca 9.7 Suecia 9.2 Finlandia 8.4 Holanda 7.5 Francia 7.3 Alemania 6.5 Italia 6.4 España 5.9 Canadá 5.2 México 3.5 Japón 2.5 Estados Unidos 2.2 Media 6.8 Fuente: Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, SAT. De lo anterior se puede observar que México se ubica por debajo de la media en niveles de recaudación cuando es comparado con países de la OCDE, al igual que Estados Unidos, Japón y Canadá. 2.2. Comparación en América LatinaEn América Latina, la media de recaudación por el total de impuestos es de 14.5% del PIB entre 16 países seleccionados, según datos del año 2000. México ocupa el séptimo lugar con 15.4% del Producto, por debajo de Nicaragua con 22.7%, Brasil con 21.1, Argentina con 18.1%, Chile con 17.9%, Uruguay con 16.7%, y Bolivia con 16.2%. (Ver Tabla 4) Los países latinoamericanos con carga fiscal por debajo de la media son Ecuador con 13.9%, Venezuela con 12.8%, Perú con 12.3%, Costa Rica con 12.1%, Panamá con 11.8%, El Salvador con 10.9%, Colombia con 10.6%, Guatemala con 10.2% y Paraguay con 9.9% respecto al tamaño de su economía. (Ver Tabla 4) Tabla 4. Recaudación de impuestos de algunos países de América Latina en relación con el PIB País Recaudación como porcentaje del PIB Nicaragua 22.7 Brasil 21.7 Argentina 18.1 Chile 17.9 Uruguay 16.7 Bolivia 16.2 México 15.4 Ecuador 13.9 Venezuela 12.8 Perú 12.3 Costa Rica 12.1 Panamá 11.8 El Salvador 10.9 Colombia 10.6 Guatemala 10.2 Paraguay 9.9 Media 14.5 Fuente: Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, SAT. Nuevamente en esta comparación no se aclara cuáles fueron los criterios para seleccionar a estos países únicamente, lo que no permite tener el panorama completo de la situación de México con respecto a los países latinoamericanos. 2.2.1. Impuesto sobre la RentaEn la comparación de la recaudación del Impuesto sobre la Renta entre países latinoamericanos, México se coloca en el quinto lugar con un 4.7% del PIB, en la lista encabezada por Ecuador con un 7.8%, quienes se ubican por arriba de la media de 3.9%. (Ver Tabla 5) Tabla 5. Recaudación del Impuesto sobre la Renta de algunos países latinoamericanos en relación con el PIB País Recaudación del Impuesto sobre la Rentacomo porcentaje del PIB Ecuador 7.8 Venezuela 5.5 Brasil 5.0 Panamá 4.9 México 4.7 Colombia 4.2 Uruguay 4.2 Chile 4.1 Nicaragua 3.9 Perú 3.3 El Salvador 3.2 Costa Rica 2.7 Guatemala 2.5 Argentina 2.4 Paraguay 1.8 Bolivia 1.4 Media 3.9 Fuente: Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, SAT. 2.2.2. Impuestos Generales al ConsumoConsiderando los impuestos generales al consumo, México se ubica por debajo de la media de 5.5%, con un 3.5% de recaudación en relación con el PIB, mientras que el primer lugar lo ocupa Nicaragua con un 9.7% y el último Panamá con 1.9%. (Ver Tabla 6) Tabla 6. Recaudación de impuestos al consumo de algunos países latinoamericanos en relación con el PIB País Recaudación de impuestosal consumo como porcentaje del PIB Nicaragua 9.7 Brasil 9.2 Chile 8.7 Bolivia 6.4 Perú 6.4 Uruguay 6.2 El Salvador 6.1 Guatemala 4.7 Argentina 4.5 Costa Rica 4.5 Colombia 4.4 Paraguay 4.3 Venezuela 4.0 México 3.5 Ecuador 3.3 Panamá 1.9 Media 3.9 Fuente: Informe Tributario y de Gestión al Primer Semestre de 2005, SAT. De lo anterior se observa que al comparase con economías latinoamericanas, México presenta niveles de recaudación por arriba de la media. 3. INTERPRETACIÓN DE LA INFORMACIÓNEl informe se centra en mostrar si México se ubica por debajo o por encima de la media del conjunto que se está analizando, pero no se explica qué significa estar debajo o arriba; es decir, la recaudación mexicana puede estar por arriba de la media, pero aún así ser inferior al potencial recaudatorio, o bien, puede estar por debajo de la media, pero estar logrando la mayor recaudación posible en términos de eficiencia. Por lo anterior, el ubicar a México en una tabla de posiciones porcentuales, sin señalar consideraciones o significados, puede dar diferentes ideas y puede tener diferentes interpretaciones; de ahí la importancia de que la propia autoridad que publica esta información la contextualice y dé una idea más completa de la situación que México presenta en relación con su recaudación. Por otra parte, llama la atención que en el informe presentado por la autoridad se utiliza el término “Carga Fiscal” para referirse al nivel de recaudación de los países y, en ocasiones, Carga Fiscal e Ingresos Tributarios son utilizados indistintamente como sinónimos. Es necesario hacer una clara distinción entre lo que cada término significa y evitar así interpretaciones indebidas de la información presentada. Carga Fiscal se refiere al impacto económico que el impuesto tiene en el contribuyente en lo individual; es decir, si un contribuyente paga el 50% de impuesto sobre sus ingresos, y otro contribuyente paga el mismo impuesto pero a una tasa del 10%, entonces el primero tiene una carga mayor que la del segundo sujeto, mientras que Ingresos Fiscales se refiere a los ingresos que por concepto de impuestos obtiene el estado. Los reportes de la OCDE son claros en el manejo de estos conceptos e identifican y definen el concepto de Carga Fiscal como la diferencia entre el ingreso bruto y el ingreso real disponible de una persona después de haber descontado los impuestos y demás contribuciones que a esos ingresos corresponden. Esto se puede ver en reportes de este organismo, como el publicado recientemente “Gravando Salarios 2003-2004” ( Taxing Wages 2003-2004), publicado en 2005, en el que se presenta un análisis minucioso del comportamiento de la carga tributaria para las personas físicas en los países miembros de la OCDE. Visto de otra forma: Dos países que tienen la misma población, un mismo PIB, una misma carga tributaria, pero uno de ellos no es eficiente al momento de recaudar, se tiene que el país eficiente en recaudación reflejaría un mayor nivel de ingresos fiscales que aquel que no es eficiente, lo que no significa que tenga una mayor carga tributaria, como ya se mencionó. Por lo anterior, se puede dar el caso en que un país tiene una carga tributaria alta, pero ante la ineficiente recaudación de la autoridad, los niveles de ingreso que por impuestos obtiene es bajo. El confundir este tipo de conceptos puede llevar a conclusiones como la siguiente: “Debido a que la ‘carga tributaria' está por debajo de la media, es necesario aumentar los impuestos”. Con lo visto anteriormente se entiende que esta afirmación sería incorrecta, pues lo que se ubica por debajo de la media es la recaudación, y no necesariamente aumentando los impuestos se aumenta la recaudación. Si los conceptos son manejados adecuadamente, resulta más sencillo identificar que la fiscalización es lo que está fallando, por lo que la estrategia fiscal debe enfocarse hacia la eficientización de la fiscalización, y no al aumento de impuestos. Es importante que en este tipo de comparaciones se haga una adecuada diferenciación de los conceptos utilizados, para así evitar interpretaciones imprecisas de la información. 4. CONCLUSIÓNEn el informe presentado por el Servicio de Administración Tributaria se aprecia que los niveles de recaudación logrados por México en 2002, al compararse con algunos de los países miembros de la OCDE, se ubican por debajo de la media, en niveles cercanos a los de Estados Unidos y Japón. Al comparar los niveles de recaudación entre países latinoamericanos por el ejercicio 2000, se tiene que México logra niveles de recaudación superiores a la media. El informe se refiere a un ejercicio en particular, y no presenta ningún dato que muestre si los niveles de recaudación han ascendido o descendido en los años recientes; de la misma forma, la autoridad no indica con claridad cuál es la interpretación que, a su juicio, estos datos deben tener. No se sabe si México logró alcanzar su mayor potencial recaudatorio, o si está fallando en tareas de fiscalización. En el análisis de la autoridad se utiliza indistintamente los términos Carga Fiscal e Ingresos Fiscales, lo que genera confusiones al momento de interpretar la información, dando la equívoca idea de que un país con bajos niveles de ingreso es un país con baja carga fiscal. En el reporte no se presentan análisis de las cargas tributarias de los países, únicamente de los niveles de recaudación que se lograron. Reportes de esta importancia no deben ser publicados de forma tan escueta y sin una adecuada metodología de presentación y comunicación, pues deben ser una fuente de información confiable en la cual el mismo gobierno base sus estrategias y de la cual analistas, investigadores e interesados puedan derivar conclusiones fundadas.