28/May/13 19:46
Aquí les pongo la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que pretende eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal que a la letra dice:
Que reforma diversas disposiciones de las Leyes de los Impuestos sobre la Renta, y Empresarial a Tasa Única, así como del Código Fiscal de la Federación, para eliminar el régimen de consolidación fiscal, presentada por el senador Benjamín Robles Montoya, del Grupo Parlamentario del PRD, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 22 de mayo de 2013
El suscrito, Ángel Benjamín Robles Montoya, senador de la república en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II, 72 y 73 fracción XXVIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 164 del Reglamento del Senado de la República; someto a la consideración de esta Honorable Comisión Permanente la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se derogan el capítulo VI y los artículos 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 70-A, 71, 71-A, 72, 73, 74, 75, 76, 77 y 78 de la Ley del Impuesto sobre la Renta; se derogan la sección II y los artículos 12, 13 y 14 de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única; y se reforman los artículo 32-A, fracción I, inciso b) y el artículo 36 Bis, último párrafo, y se derogan las fracciones XI y XII del Artículo 81 y la XI del 82 del Código Fiscal de la Federación, con el propósito de eliminar el régimen de consolidación fiscal, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa tiene como objetivo eliminar el régimen de consolidación fiscal, propuesta contenida también en los compromisos suscritos por el presidente de la República, en el punto 72 del Pacto por México, que señala textualmente:
Se eliminarán los privilegios fiscales, en particular el régimen de consolidación fiscal. Se buscará reducir el sector informal de la economía. Se revisarán el diseño y la ejecución de los impuestos directos e indirectos.
El régimen de consolidación fiscal es una opción establecida en la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), con el cual se pretendió establecer medidas fiscales especiales a empresarios para alentar la inversión y la creación de empleos, permitiendo que las empresas de un mismo grupo económico, denominadas controladas, determinen su resultado fiscal de manera conjunta, a través de su controladora, pagando únicamente el impuesto sobre la renta (ISR) correspondiente a todo el grupo.
En su espíritu original, el Régimen de Consolidación Fiscal fue concebido como un sistema de incentivo a las empresas, pero con la condición de que no produjera un daño a las finanzas del país o que, de producirlo, implicara un simple diferimiento en el pago del ISR.
El espíritu del régimen de consolidación fiscal es permitir que un grupo de empresas con un mismo accionista mayoritario pueda pagar impuestos como si fuera una sola empresa. El problema en los hechos reales resulta en que si un grupo tiene varias empresas, en el proceso de deducir las pérdidas de algunas de las empresas contra las utilidades de las otras, los consorcios han recurrido a la práctica de crear empresas “diseñadas” expresamente para perder. Esto, además, les permite posponer o diferir el pago de los impuestos que deberían entregar a las autoridades de Hacienda, a pesar de tener utilidades de miles de millones de pesos, el resultado final es que debido a la existencia de este régimen de privilegios grandes grupos empresariales que obtienen enormes ganancias, pagan una contribución mínima al fisco.
En 2010 se modificó este régimen y actualmente se impide a las empresas que consolidan diferir impuestos de forma indefinida, estableciendo un plazo de 5 años para su liquidación, además de obligar al pago de ISR por los dividendos distribuidos entre empresas del grupo (artículos 64 al 78 de la LISR). Cierto es que con las reformas de 2010, se le impuso un plazo a los grupos empresariales para que paguen en un término de cinco años los impuestos que arrastran desde el sexenio pasado pero no se acabó con el privilegio de fondo, el esquema actual permite que las sociedades controladas empleen estrategias como la deducción inmediata para generar pérdidas o bien opten por incorporar empresas perdedoras al grupo y así prorrogar el pago del impuesto por largos periodos de tiempo.
Veamos ahora las cifras que nos muestran la dimensión real del problema de elusión fiscal que se genera con el régimen de consolidación fiscal.
En primer lugar, se considera que el régimen de consolidación es un gasto fiscal, debido a que se difiere el ISR al permitir anticipar la amortización de las pérdidas de las empresas controladas o controladora contra las utilidades de otras empresas controladas o controladora según sea el caso (en proporción a su participación accionaria) y no gravar los dividendos contables que se distribuyen dentro de las empresas del grupo que consolida.
Los tratamientos diferenciales del ISR y del IETU, ya sea a través de deducciones u otro tipo de medidas que dan lugar al diferimiento del pago de impuestos comparten la característica de tratarse de costos en el corto plazo que se espera se recuperen en ejercicios futuros.
De acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, vertida en los presupuestos de gasto fiscal de 2010 a 2013, las pérdidas en la recaudación del ISR debidas al régimen de consolidación fiscal ascienden a 46 mil 534 millones de pesos. Tan sólo para 2013 se estima una pérdida de 12 mil 352 millones de pesos, mientras que para 2012 fue de 12 mil 472 millones de pesos:
Cuadro 1
Pérdida en ISR por consolidación fiscal
Ejercicio Monto (mdp)
2010 10 638
2011 11 072
2012 12 472
2013 12 352
Total 46 534
Fuente: SHCP, Presupuestos de gasto fiscal, 2010-2012.
El presupuesto de gastos fiscales comprende los montos que deja de recaudar el erario federal por concepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales, establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal.
Respecto de los gastos fiscales por diferimientos en el IETU, tenemos que la mayor pérdida recaudatoria se deriva del crédito del ISR que pueden efectuar las empresas controladas en contra del IETU propio, ya que se les permite acreditar el ISR enterado a la controladora, independientemente de si ésta realizó efectivamente el pago total de dicho impuesto; para el ejercicio de 2012 la perdida estimada fue de 9 mil 840 millones de pesos, mientras que para el 2013 será de 10 mil 218 millones de pesos, en conjunto las pérdidas reconocidas en el presupuesto de gasto fiscal para los ejercicios de 2010 a 2013 suman 43 mil 613 millones de pesos:
Cuadro 2
Pérdida en IETU por consolidación fiscal
Ejercicio Monto (mdp)
2010 11 257
2011 12 298
2012 9 840
2013 10 218
Total 43 613
Fuente: SHCP, Presupuestos de gasto fiscal, 2010-2012.
Las empresas controladas pueden acreditar en contra del IETU el total del ISR entregado a la controladora, independientemente de si éste es efectivamente enterado al fisco por la controladora; por ello, a diferencia de otros contribuyentes, las empresas que consolidan pueden acreditar un ISR mayor al que efectivamente pagaron (artículos 12 al 14 de la LIETU).
En los hechos, el problema es más grave de lo que se reconoce en los presupuestos de gasto fiscal y su ya de por si abultada cifra de pérdida en recaudación, el verdadero daño al erario se genera en las estrategias de deducción inmediata para generar pérdidas o en la incorporación de empresas perdedoras al grupo. Para conocer la dimensión del problema nos apoyaremos en el último análisis de auditoría financiera y de cumplimiento disponible hecho al Servicio de Administración Tributaria por la Auditoría Superior de la Federación en el tema de Grandes Contribuyentes, correspondiente al ejercicio 2010.
La auditoría nos señala en relación con los grandes contribuyentes que pagaron ISR, IETU, IVA, impuesto a los depósitos en efectivo (IDE) e impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS), que se constató que en el ejercicio de 2010 la recaudación bruta que se registró por tipo de contribuyente e impuesto fue por 1 billón 123 mil 394 millones de pesos:
Cuadro 3
Recaudación bruta de grandes contribuyentes por sector y concepto, enero-diciembre de 2012(Miles de pesos)
Como se observa, el ISR y el IVA fueron los impuestos más representativos al reportar una recaudación de 525 mil 260 millones de pesos y 490 mil 708 millones de pesos, respectivamente, que suman 1 billón 15 mil 969 millones de pesos, el 90.4 por ciento del total recaudado.
Por otro lado, del total recaudado, 1 billón 123 mil 394 millones de pesos, los sectores con mayor captación fueron el de diversos, con 413 mil 718 millones, que representó 36.8 por ciento; el de consolidación, con 379 mil 546 millones, 33.8 por ciento, y el financiero, con 131 mil 144 millones de pesos, que representó 11.7 por ciento. Así, los tres principales sectores representaron en su conjunto 82.30 por ciento de la recaudación de los grandes contribuyentes.
Continuando el análisis, tenemos que de los grandes contribuyentes, 14 grupos del sector consolidación están conformados por 820 empresas, que en conjunto contribuyeron con 220 mil 512 millones de pesos, 19.6 por ciento de la recaudación total (cuadro 4). Asimismo, los 411 grupos restantes que consolidaron fiscalmente se conformaron de 3 mil 480 empresas y tributaron 176 mil 796 millones de pesos, 15.7 por ciento.
Finalmente, se observó que los 6 mil 842 contribuyentes que no consolidaron fiscalmente contribuyeron con 726 mil 85 millones de pesos, 64.6 por ciento de lo recaudado.
Para el caso particular de la auditoría 2010, debido a las características propias de la determinación de los pagos de los contribuyentes pertenecientes al sector consolidación, y con la finalidad de analizar la relación entre sus ingresos y el monto tributado, la Auditoría Superior de la Federación, seleccionó por su representatividad e importancia, una muestra de 18 grupos de contribuyentes para estudiar el comportamiento de sus operaciones, en la revisión de la información contenida en las declaraciones anuales, pagos provisionales y definitivos de impuestos y, en su caso, de la declaración informativa del ISR diferido, se identificó que los 18 grupos de contribuyentes están conformados por 787 empresas (cuadro 5).
Cuadro 4
Contribuyentes con mayor participación en la recaudación, por grupo de consolidación y concepto(Miles de pesos)
Cuadro 5
Muestra por revisar, basada en el total e contribuciones, 2010(Miles de pesos)
Para los 18 grupos de la muestra auditada y tras identificar el total de empresas activas de cada grupo, así como el monto total de contribuciones pagadas por cada uno de ellos, se constató la utilidad o pérdida fiscal del ejercicio, de conformidad con el artículo 10 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR), en donde la controladora determinó la diferencia entre el total de ingresos acumulables y el total de deducciones autorizadas (cuadro 6):
Cuadro 6
Utilidades o pérdidas fiscales 2010 de las controladoras seleccionadas(Miles de pesos)
Posteriormente, de conformidad con el artículo 68 de la LISR (este artículo corresponde ya al capítulo de consolidación en la LISR), las sociedades controladoras determinaron su resultado fiscal consolidado a partir de su utilidad o pérdida del ejercicio, a la que sumaron las utilidades fiscales de 2010 de las sociedades controladas y restaron las pérdidas fiscales del ejercicio y de ejercicios anteriores de las controladas. Cabe señalar que, en su caso, se disminuyeron las pérdidas fiscales consolidadas de ejercicios anteriores obteniendo así el resultado fiscal consolidado, si el resultado fiscal consolidado tuvo utilidad se le aplicó la tasa del 28.0 por ciento señalada en el artículo 10 de la LISR, para obtener el impuesto consolidado del ejercicio (cuadro 7):
Cuadro 7
Resultado fiscal consolidado 2010 de la muestra revisada(Miles de pesos)
Hasta este punto pareciera no existir mayor problema con el Régimen de Consolidación Fiscal, se aprecia para los 18 grupos de la muestra un Resultado Fiscal Consolidado por más de 224 mil 293 millones de pesos, lo que en teoría debería arrojar un ISR a favor del fisco por más de 68 mil millones de pesos, lo que superaría en casi seis veces los 10 mil millones de pesos que se estimaron en el presupuesto de gasto fiscal para 2010, es decir ese año hasta ese punto de la aplicación de lo establecido en LISR nos arrojaría una recaudación favorable en el régimen de consolidación fiscal.
Finalmente, al impuesto consolidado del ejercicio se le disminuyeron, en su caso, los conceptos siguientes: estímulos fiscales, ISR por modificación en participación accionaria, los pagos provisionales efectivamente pagados consolidados, impuesto acreditable retenido de las controladas y la controladora, impuesto acreditable pagado en el extranjero por las controladas y controladora, entre otros. Cabe señalar que, después de la disminución de los conceptos anteriores, se obtuvo el ISR a cargo o a favor (cuadro 8):
Cuadro 8
Determinación del ISR a cargo o a favor consolidado 2010(Miles de pesos)
Partiendo del análisis del cuadro 8, podemos ver claramente que de un ISR que hubiera ingresado a favor del fisco por más de 68 mil millones de pesos para los 18 grupos de la muestra de la auditoría practicada, no sólo no recaudamos el dinero esperado sino que tuvimos un saldo a favor de los grupos que consolidan por más de 3 mil millones de pesos. A final de cuentas 13 de los 18 grupos vinieron resultando con ISR a su favor.
De esa forma se comprobó que dichos grupos, no obstante que aportaron la mayor recaudación de contribuciones, disminuyeron su impuesto a pagar de acuerdo con las disposiciones fiscales que hoy les permite la LISR. Estos grupos cada año obtienen ganancias de miles de millones de pesos y siempre van sorteando el pago de impuestos, porque la ley siempre se los ha permitido, necesitamos modificar la legislación vigente para que no siga sucediendo. En los hechos reales las perdidas por consolidación del ISR que se establece en los presupuestos de gasto fiscal son superadas cada año casi seis veces.
Es urgente que el régimen de consolidación fiscal sea derogado sin afectar a los grupos que actualmente consolidan en cuanto a los años que tienen para cubrir los impuestos actualmente diferidos y no se debe permitir que las empresas de nueva creación utilicen este esquema viciado y que claramente atenta contra los intereses de la nación.
La legislación que hoy permite que esta afectación a la recaudación fiscal pueda ocurrir se fundamenta en tres instrumentos jurídicos:
1. De forma primaria, en el capítulo VI, “Del Régimen De Consolidación Fiscal”, de la LISR, la cual comprende los artículos 64 a 78, la que incluimos como el anexo A de la presente iniciativa, se requiere la derogación completa de este capítulo.
2. De forma secundaria, en la sección II, “Del acreditamiento del impuesto sobre la renta por las sociedades que consolidan fiscalmente”, de la LIETU, la cual comprende los artículos 12 a 14, la que está incluida como el anexo B de esta iniciativa y que de igual forma se requiere la derogación completa de la sección.
3. Finalmente, se requiere reformar los artículos 32-A, inciso b); 36 Bis, último párrafo; 81, fracciones XI y XII; y 82, fracción XI, del Código Fiscal de la Federación.
Todas las ideas expresadas me permiten presentar la siguiente propuesta para eliminar el régimen de consolidación fiscal, a partir del presente
Decreto
Artículo Primero. Se derogan los artículos 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 70-a, 71, 71-a, 72, 73, 74, 75, 76, 77 y 78 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue:
Capítulo VI
Del Régimen de Consolidación Fiscal
Artículo 64. Se deroga.
Artículo 65. Se deroga.
Artículo 66. Se deroga.
Artículo 67. Se deroga.
Artículo 68. Se deroga.
Artículo 69. Se deroga.
Artículo 70. Se deroga.
Artículo 70-A. Se deroga.
Artículo 71. Se deroga.
Artículo 71-A. Se deroga.
Artículo 72. Se deroga.
Artículo 73. Se deroga.
Artículo 74. Se deroga.
Artículo 75. Se deroga.
Artículo 76. Se deroga.
Artículo 77. Se deroga.
Artículo 78. Se deroga.
...
...
...
...
Artículo Segundo. Se derogan los artículos 12, 13 y 14 de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, para quedar como sigue:
Sección II
Del Acreditamiento del Impuesto sobre la Renta por las Sociedades que Consolidan Fiscalmente
Artículo 12. Se deroga.
Artículo 13. Se deroga.
Artículo 14. Se deroga.
...
...
...
...
Artículo Tercero. Se reforman el inciso b) de la fracción I del artículo 32-A y el último párrafo del artículo 36; y se derogan las fracciones XI y XII del artículo 81 y XI del 82 del Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 32-A. ...
I. ...
...
a) ...
b) Cuando una misma persona física o moral ejerza control efectivo de ellas. Se entiende que existe control efectivo cuando se dé alguno de los siguientes supuestos:
1. a 3. ...
...
...
...
...
Artículo 36. ...
...
...
Lo señalado en el párrafo anterior no constituirá instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los contribuyentes .
Artículo 36 Bis. ...
...
...
Artículo 81. Son infracciones relacionadas con la obligación de pago de las contribuciones, así como de presentación de declaraciones, solicitudes, documentación, avisos, información o expedir constancias:
I. a X. ...
XI. Se deroga.
XII. Se deroga.
XIII. a XXXV. ...
Artículo 82. A quien cometa las infracciones relacionadas con la obligación de presentar declaraciones, solicitudes, documentación, avisos o información, así como de expedir constancias a que se refiere el artículo 81 de este código, se impondrán las siguientes multas:
I. a X. ...
XI. Se deroga
XII. a XXXV. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de sesiones, a 22 de mayo de 2013.
Senador Benjamín Robles Montoya (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Mayo 22 de 2013.)
